إطار الإنفاق متوسط الأجل "رؤية اقتصادية معاصرة"

المقدمة:

سعت العديد من الدول المتقدمة تطوير المنهج التقليدى لنظام الموازنة السنوية، وإعداد الموازنة فى إطار الإنفاق متوسط الأجل (MTEF). وهو يمثل خطة متجددة للموازنة لمدة ثلاثة سنوات، وتتطلب برامج المالية العامة والإيرادات على مدى عدة سنوات. وهي ملائمه لتخطيط إدارة الموارد المالية الوطنية، ويُعزز التخطيط وترتيب الأولويات الإنفاقية على نحو أفضل، وزيادة قدرة التنبؤ بالموازنة لأنه يعطى رؤية مستقبلية على مدى زمنى متعدد السنوات. وبالتالي وجود نظام فعال للموازنة لمدة ثلاث سنوات أمر حيوى لتحقيق التنمية المستدامة، وخاصة فى الاقتصادات الناشئة التى تحتل القضايا المناصرة للفقراء مكان الصدراة فى التنمية^([1]).

وتتخذ أطر الإنفاق على المدى المتوسط نهجًا استراتيجيًا لتحديد أولويات الإنفاق وتخصيص الموارد عبر القطاعات والبرامج والمشاريع لمعرفة كيف يتم إعادة هيكلة الإنفاق لتحقيق الأهداف الوطنية بشكل أفضل، كما أنه يواجه مشكلة تخصيص الموارد في الموازنة السنوية التي يهيمن عليها المستفيدين والوكالات الإنفاقية القوية^([2]).

ويُساهم الإنفاق متعدد السنوات في التغلب على المشكلات التى تواجه الموازنة السنوية. وذلك من خلال، تمديد الأفق الزمني للموازنة من عام واحد إلى ثلاثة سنوات أو أكثر، وتقوم بتقدير النفقات الحكومية (تكاليف السياسات) والإيرادات للموازنة السنوية، بالإضافة إلى سنتين  t+1 أو ثلاثة سنوات  t+2بعدها. فهى ليست مجرد وثيقة تتضمن تقديرات مستقبلية فقط،بل إنها عملية تتخذ قرارات الموازنة السنوية من حيث الحدود الإجمالية أو القطاعية للنفقات من ثلاث إلى خمس القادمة ^([3]).

علاوة على ذلك، اعتماد إطار الإنفاق متوسط الأجل، يُحسن من مستوى الشفافية، ويسهل التحديد الأفضل لأولويات الحكومة. كما أنه يزيد من دقة التنبؤ بالتمويل وييسر التخطيط لتحقيق الأهداف طويلة الأجل^([4])، ويسهل من اتخاذ القرارات السياسية، وتطوير الحوكمة، وتحسين كفاءة القطاع العام، وخلق بيئة جيدة للتنبؤ تُمكن منظمات القطاع العام برفع جودتها بتقديم الخدمات للمواطنين^([5]). كما تُحسن أطر الإنفاق متوسطة المدىMTEFs من فعالية الإنفاق العام من خلال مواءمة الإنفاق العام مع الأولويات الوطنية ومنح الجهات الحكومية قدرًا أكبر من اليقين بشأن توافر الموارد على مدى عدة سنوات، مما يعزز التخطيط المسبق الفعال وتوفير الموارد للسياسات التي تتطلب أفقًا طويلاً للتنفيذ، كالمشاريع الرأسمالية الكبيرة، والبرامج الجديدة ^([6]). وبالإضافة لما سبق، تُعزز أطر الإنفاق على المدى المتوسط تحقيق الانضباط المالي من خلال، معالجة الأسباب الجذرية لمشكلة لتحيز العجز. من خلال، تحديد قيود شاملة للموارد، وتخصيص الموارد (مشكلة تجمع المشتركة). ومراعاة التكاليف المالية المستقبلية للسياسات الحكومية والبرامج. كما يقوم بسد ثغرات غياب المعلومات التي يستغلها السياسيين بتنفيذ السياسات بأسعار معقولة ^([7]).

ويُحدد إطار الإنفاق على المدى المتوسط الموارد المتاحة، مما يعزز تخصيص الموارد وفقًا لأولويات الإنفاق، وتزيد من فعالية تكلفة تقديم السلع والخدمات العامة، وتساهم بشكل مباشر في تحقيق الانضباط المالي، وكفاءة التخصيص، وكفاءة التقنية.

إشكالية البحث:تتعرض الموازنة التقليدية السنوية للعديد من المشاكل التى قد تظهر فى مراحل اعدادها المختلفة. فعلى سبيل المثال، المنظور السنوى للموازنة قصير للغاية لكثرة البرامج الحكومية وامتداد تكاليفها وفوائدها بشكل غير متساوى على مدى عدة سنوات. مما يشجع ذلك تنافس السياسيين للتنافس على الموارد الاضافية بالموازنة لتحقيق مصالحهم الشخصية قصيرة المدى، مما يؤدى ذلك إلى تخصيص الموازنة بشكل لايحقق الأهداف الاقتصادية.

وهنا يُساهم الإنفاق متعدد السنوات في التغلب على هذه المشكلة. وذلك من خلال، تمديد الأفق الزمني للموازنة من عام واحد إلى ثلاثة سنوات أو أكثر. ولذا تدور مشكلة الدراسة حول ماهو المقصود بالإنفاق متوسط الاجل وماهى الآلية التى يتم تطبيقها من خلاله.

هدف البحث: يتمثل الهدف الأساسى لهذه الدراسة فى التعرف على الانفاق متوسط الأجل والطرق الحديثة لكيفية تطبيقه وتقديم النتائج والتوصيات اللازمة لصانعى القرار. من خلال تقديم الخيارات المتعلقة بالإنفاق متوسط الأجل التى يمكن الاعتماد عليها فى إعادة هيكلة مكونات الإنفاق العام .

خطة البحث: وتسعى الباحثة التعرف على الإنفاق متوسط الأجل من خلال المحاور التالية:

أولا: مفهوم الانفاق متوسط الأجل

ثانيًا: أهداف الانفاق متوسط الأجل

ثالثًا: النتائج المتوقعة من تطبيق MTEF

رابعًا: تصنيفات أو نماذج الإنفاق متوسط الأجل MTEF

أولاً- مفهوم الإنفاق متوسط الأجل:

  يوجد تعريفات عديدة لها من أهم هذه التعريفات ماعرفته دراسة((Marah,2009 إذ عرفت الإنفاق على مدى أفق زمنى  متعدد السنوات بأنه نهج لدمج السياسات المالية والموازنة ويربط بين التنبؤ المالى والأهداف والقواعد المالية مع تقديرات الموازنة متعددة السنوات[8].

كما تُشير بعض الدراسات للمفهوم الواسع والشامل لإطار الإنفاق المتوسط الأجل (MTEFs) بأنه التنبؤ بالمتغيرات الأساسية التي تؤثر على تغيير السياسيات والبرامج الجديدة ومتطلبات الموازنة على مدى متعدد السنوات، ويتم تخطيط النفقات الحكومية لمدة ثلاثة سنوات مقبلة فى حدود سقف الإنفاق، والإيرادات والوضع المالي للسياسات الحكومية وسياسات إدارة القروض. ويمثل أداة لقياس آثر تغيير السياسيات على الموازنة، ومقارنة الكميات المالية للنفقات أثناء تنفيذ الموازنة^([9]).

وعلى أية حال يدور تعريف الإنفاق متوسط المدى حول تقدير الانفاق للموازنة خلال فترة زمنية تتجاوز السنة الواحدة وذلك على عكس الموازنة التقليدية وهذه الفترة على الأغلب تم تحديدها بثلاث سنوات.

ثانيًا- أهداف الإنفاق المتوسط المدى

الجدول (1)

يبين أهداف الإنفاق على مدى أفق زمني متعدد السنوات

المصدر: من إعداد الباحث.

ثالثًا- النتائج المتوقعة من تطبيق  MTEF

يؤكد نهج MTEF على أن إدارة النفقات تتعلق بتوفير السياسات المناسبة على المدى المتوسط، وليس إدارة المالية على المدى القصير. ويوفر MTEF التنبؤ بالبرنامج وتوفير تمويل لها. وبالتالي إدارة أفضل لتخصيص الموارد وفقاً للأولويات الإنفاقية.  واعتمادMTEF  يحقق العديد من النتائج السليمة للموازنة([10]).

ويمكن القول بأن أهم النتائج المتوقعة من تطبيق الإنفاق متوسط المدى مايلى:

• تحسين التوازن الاقتصادى الكلى من خلال تطوير إطار موارد متسق وواقعى.
• تحسين تخصيص الموارد للأولويات الاستراتيجية بين القطاعات وداخلها.
• زيادة الالتزام بإمكانية التنبؤ بالسياسة والتمويل بحيث يمكن للوزارات التخطيط مسبقًا واستدامة البرامج.
• توفير قيود صارمة على الموازنة والوكالات التنفيذية، وزيادة الحوافز للاستخدام الفعال للموارد العامة.

     وفى سياق ماسبق، يتحقق ضمنيًا أمران هامان هما: أولاً، تحسين الترابط بين الموازنة السنوية والاعتبارات متوسطة الأجل، مثل خطط الاستثمار، وقدرة الاقتراض، وتغيير سياسات الإنفاق، والأولويات. ثانيًا، توفير المعلومات ذات الصلة بالسياسات لصانعى القرار بشأن التكاليف المترتبة على سياسات الإنفاق.

رابعًا: تصنيفات أو نماذج الإنفاق متوسط الأجل MTEF

     بدايةً، يحاول الإنفاق متوسط الأجل MTEF بربط السياسات بقرارات تخصيص الموارد في سياق متعدد السنوات. ومن ثم، فهو بمثابة تخصيص استراتيجي للموارد بما يتفق مع أولويات الحكومة أوالأهداف المحددة مسبقًا، وتكاليف الفرص البديلة المتاحة لاتخاذ القرارات، ويتوقف تحقيق الناتج على عملية تنفيذه. مما يؤدى ذلك إلى، تحسين القرارات المتعلقة بالسياسات المالية، وتحقيق الكفاءة الاقتصادية، وتركيز السياسات الإنفاقية على تحقيق أهداف الحكومة.

   بداية وفقًا لممارسات الدول التى طبقت MTBF تبين أنه يوجد مجموعة من الأساليب والممارسات المختلفة لإعدادMTBF، التى تختلف بين الدول وفقًا للأهداف والإعدادات المؤسسية لكل دولة. 

وفي الواقع، لم تتفق الأدبيات على نموذج أو إجراءات موحدة لخطوات MTBF أو MTEF. فينبغى على كل حكومة أن تنظر إلى المسائل التى تؤثر على تنفيذ نهج الإدارة العامة فى ضوء الظروف المحلية. وفى إطار ذلك تقرر الحكومة ما يلي: (1) سيكون ممارسة سنوية أو متعددة السنوات؛ (2) وضع سقوف جامدة-إلزامية أو إرشاديه للسنه الأولي والسنوات الخارجية "بخلاف سنة الموازنة السنوية"؛ (3) تحديد الحدود القصوى للنفقات الاجماليه أو الصافية “سقف الإنفاق الإجمالى أو الصافى"؛ (4) اعتماد نهج شامل بما في ذلك المؤسسات العامة وجميع مستويات الحكومة، أوتشمل العمليات المالية الحكومية المركزية.

• نموذج شامل لإطار الإنفاق متوسط الأجل

ومن أشهر النماذج التي طبقت هذه الرؤية المعاصرة ما أوضحه صندوق النقد الدولى حيثُ وضع نموذج شامل لإطار الإنفاق متوسط الأجل MTEF.

وفقًا لكتيب إدارة الإنفاق العام للبنك الدولي (1998)، يعتمد نهج MTEF على الترتيبات المؤسسية ووفقًا للظروف المحلية لكل دولة، وحدد البنك الدولى نموذج لهيكل MTEF وهو يتكون من مجموعة متكاملة من الترتيبات المؤسسية، من خلال تكامل عملية التخيطط الاستراتيجى التصاعدى من أسفل لأعلى مع النهج التنازلى من أعلي لأسفل، حيث تقوم الحكومة بوضع سقف للموارد من أعلى لأسفل على مدى عدة سنوات يتفق مع ظروف الاقتصاد الكلى، ثم تقدير تكاليف السياسات الحالية ومتوسطة الأجل من خلال نهج من أسفل لأعلى ومقارنتها بالموارد المتاحة. وذلك في سياق الموازنة السنوية.

    ويعتبر نهج سقف الموارد من أعلى لأسفل هو نموذج للاقتصاد الكلي يشير إلى الأهداف المالية ويتضمن تقدير الإيرادات والنفقات، بما في ذلك الالتزامات المالية الحكومية والبرامج عالية التكلفة على مستوى الحكومة مثل إصلاح الخدمة المدنية. لاستكمال نموذج الاقتصاد الكلي، وتشارك القطاعات في مراجعات من أسفل لأعلى تبدأ بمراجعة السياسات والأنشطة القطاعية على غرار نهج الموازنة الصفرية، مع التركيز على تحسين المخصصات داخل القطاعات. والشكل رقم(1) يبين مراحل التخطيط الاستراتيجي الشامل للإنفاق متوسط الأجل MTEFs على مستوى الحكومة أو موازنة متوسطة الأجل وفقَا لنموذج صندوق النقد الدولى ^([11]).

يوضح الشكل السابق رقم (1) عملية تخطيط الإنفاق المتوسط الأجل الشامل MTEFs على مستوى الحكومة وفقًا لرؤية صندوق النقد الدولى([12]). وسنبين فيما يلى تلك المراحل والخطوات التفصيلية لإطار الإنفاق المتوسط الأجل الشاملة MTEFs  أو مايطلق عليها MTB.

المرحلة 1: تقوم وزارة المالية بتطوير إطار الاقتصاد الكلي، الذي سيستخدم لوضع توقعات الإيرادات والنفقات لمده ثلاث سنوات. وهي تُعد خطوة ضرورية لتحقيق الانضباط المالي الكلي وذلك بالاستناد إلى تحليل الاقتصاد الكلى والنماذج الكلية. ويلزم ذلك تقديم معلومات عن التكلفة المالية لاتخاذ قرارات سليمة من الناحية المالية. مما يستدعى ذلك، ترابط واتساق التوقعات الاقتصادية بالأهداف المالية ومتطلبات بناء النماذج واستخدامها. فمن الضرورة ترابط التوقعات الاقتصادية بالأهداف المالية من أجل تحديد المشاكل عن طريق التحقق من الاتساق الداخلي لمقترحات الموازنة وتوفير توقعات وتنبؤات دقيقه، ويتم المفاضلة بين الاستخدامات البديلة للموارد والافتراضات الأساسيه لتحديد الأولويات. وهنا ينبغى اشراك الأطراف المعنية فى بناء نموذج الاقتصاد الكلى، حيث يتعاون فيها الموظفون الفنيون للوكالات المالية والتخطيطية والاحصائية، بالتعاون مع البنك المركزى يتم مراجعة بيانات الاقتصاد الكلى، ومناقشة العلاقات ذات الصلة، وتحديد البيانات المطلوبة.

المرحلة الثانية: تتم هذه المرحلة بالتوازى مع المرحلة الأولى ويتم فيها تحديد الأولويات الاستراتيجية الوطنية والقطاعية. حيثُ يتم الاتفاق على الأهداف والأنشطة القطاعية للوزارات التنفيذية وتقدير تكاليفها. وبمجرد قيام الوزرات باستعراض ومراجعة البرامج والبرامج الفرعية وتقدير تكلفتها، تقوم الوزارات بعمليه تحديد الأولويات لجعل تكاليف البرامج في حدود الموارد المتاحة.ثم يتم حساب تكلفة البرامج المتفق عليها على مدى أفق زمنى ثلاثة سنوات ( وتتضمن كلاً من التكاليف الجارية والرأسمالية) .

وبمجرد قيام الوزرات باستعراض البرامج والبرامج الفرعية وتقدير تكلفتها، تقوم الوزارات بعمليه تحديد الأولويات لجعل تكاليف البرامج في حدود الموارد المتاحة. ويستلزم ذلك، تحديد الأنشطه التي ينبغي تقليلها أو تأجيلها للسنة القادمة، أو إلغاءها. مع مراعاة توضيح أثر تلك التعديلات على تحقيق الأهداف. ويتم تقديم تلك المعلومات إلى وزاره المالية لوضع الحدود القصوى للإنفاق. كما يمكن للوزارات أن تضع مؤشرات أداء للبرامج والبرامج الفرعية المتفق عليها. وبالتالي، تتمكن للوزارات بتقييم المخرجات والنواتج التي تتحققها الموارد.

المرحلة الثالثة: وفقًا لهذه المرحلة يتم عقد جلسات للاستماع بين وزارة المالية والوزارات القطاعية، يتم فيها استعراض المخرجات والنتائج القطاعية المحققة فعليًا.

المرحلة الرابعة: وهى ترتكز على وضع استراتيجية تفصيلية للنفقات العامة، وتستند إلى إطار الاقتصاد الكلى ومراجعة النتائج القطاعية. ويتيح هذا الإطار تحليل ومفاضلة قرارات التمويل بين القطاعات وداخلها. وهو يُعد الأساس لتحديد الحدود القصوى للنفقات القطاعية بموازنة السنة المقبلة وموازنة السنتين القادمتين. وينبغى أن يشمل هذا الإطار إطاراً زمنياً متوسط الأجل (يمتد غالباً من 3 إلى 5 سنوات). ويستخدم لتوجيه مجلس الوزراء لقرارات تخصيص الموارد الاستراتيجية. كما ينبغى أن يفرض سياسات لتحقيق الانضباط المالى الكلى (وهذا يتطلب ضرورة توافق الآراء بين الأطراف الرئيسية الفاعلة لضمان التقيُد بالأهداف الانفاقية والإجراءات المتفق عليها لتعديلها).

وينبغي أن يشتمل الإطار المالى متوسط الأجل بيانات واضحة عن أهداف السياسة العامة ودور الحكومة فى الاقتصاد، والانضباط فى إدارة الاقتصاد الكلى، والأهداف الإجمالية للإيرادات والنفقات العامة، وإجراءات لوضع ومراجعة إطار الإنفاق، وتحديد المسئوليات الرئيسية للوكالات. ومن الأهمية وجود مساندة من القيادة السياسية من داخل الحكومة لتحسين عملية تخطيط الموازنة.

المرحلة الخامسة: يتم موافقة مجلس الوزارء على سقف الإنفاق، مع تخصيص الموارد القطاعية، وتُعتبر تلك المرحلة حاسمة فى عملية تخطيط الإنفاق متعدد السنوات، يوافق فيها مجلس الوزراء على سقف إنفاق خلال ثلاث سنوات مقبلة، مع تخصيص الموارد القطاعية متوسط الأجل. وذلك على أساس القدرة على تحمل التكاليف والأولويات المشتركة بين القطاعات. ويتم ذلك عن وذلك على أساس القدرة على تحمل التكاليف والأولويات المشتركة بين القطاعات.  ويتم ذلك عن طريق تقدير سقوف الموارد القطاعية من أعلى إلى أسفل التي تعكس السياسة الحالية والأولويات المتغيرة للحكومة - السياسية والاقتصادية والاجتماعية في الأفق المتوسط الأجل أساسًا لإمكانية التنبؤ بحيث يمكن اتخاذ القرارات التشغيلية الإستراتيجية والفعالة وتنفيذها.

وأخيرًا، يتم إجراء مراجعة تقديرات الموازنة وملاءمتها مع حدود السقوف المعتمدة. وبعد ذلك، تقوم وزارة المالية بمراجعة مشروع الموازنة النهائية، وتقدم تقديرات الموازنة النهائية علي مجلس الوزراء، لتقديمها للبرلمان واعتمادها.

فى سياق ماسبق، ينبغي على الدول التي تسعى لتنفيذ تخطيط الإنفاق العام على مدى عدة سنوات بنجاح عدة عوامل منها، (1) وجود تأييد والتزام سياسى بإعادة هيكلة النفقات العامة والالتزام بها، من أجل توجيه المزيد من الموارد إلى القطاعات ذات الأولوية العليا. (2) تحقيق الانضباط من خلال إخضاع القرارات المتعلقة بالسياسات التي لها ثأثير مالي وتتم خارج اطار عمليه الموازنة إلى MTEF . (3) الالتزام بتنفيذ القرارات على مستوي قطاعات الوزارات. (4) تعزيز رقابة النفقات مع الالتزام بتنفيذ قرارات الانفاق بالموازنة وعلى جميع المستويات بحيث لا يتم إدخال قرارات إنفاق جديدة اثناء تنفيذ الموازنة والتي تتطلب إعادة تخصيص الموارد، مما يعنى عدم الالتزام بالأولويات المحددة المعتمدة من قبل البرلمان. (5) تحسين إدارة الاقتصاد الكلى و تحصيل الإيرادات العامة حتى لايتسبب فى نقص الإيرادات وإجراء تعديلات على تقديرات الموازنة     . ^([13])

• نماذج من الممارسات الدولية لتصميم وتنفيذ أطر الإنفاق على المدى المتوسط

تشترك الدول المتقدمة بعدة خصائص مميزة لتخطيط الموازنة متعددة السنوات أو الإنفاق متوسط الأجل وهي، ترابط أهداف السياسة المالية مع القواعد المالية؛ وإنشاء سقوف إنفاق؛ وتخصيص الموارد من خلال الاعتمادات في قانون الموازنة السنوية. وبالرغم من ذلك، بالنظر إلى الممارسات في الدول المتقدمة، تختلف خصائص تصميم MTBF تباينًا كبيرًا من حيث تغطيتها للنفقات الحكومية، ووحدة التخطيط والمراقبة، وتصميم سقوف الإنفاق (مثال ذلك، سواء كانت ملزمة أو إرشادية)، وعدد السنوات التي تغطيها التوقعات المستقبلية. وبالتالي يوجد مجموعة من المناهج البديلة لتصميم MTEF ^([14]).

وفى سياق ماسبق يمكن القول، بأنه ليس هناك إطار نموذجى بخطوات الموازنة متوسطة الأجل MTBF أو MTEF لدى جميع الدول، ولكن هناك العديد من الممارسات الدولية التي تختلف من دولة لآخرى: وسنبين أهم الأنواع شيوعًا وبيان خصائص تصميمها فيما يلي:

جدول (2)

تصنيفات مختلفة للإنفاق متوسط المدى

المصدر: من اعداد الباحثة

يعكس الجدول السابق رقم (2) التصنيفات المختلفة للإنفاق العام وسنبين ذلك فيما يلي:

تصنف الحالة الأولى، خصائص MTEF على أساس مكان إعداده وكيفية تقدير الإنفاق على مدى أُفق زمنى مُتعدد السنوات سواء بأسلوب تنبؤى أو تقديرى  : "MTE

    فيما يتعلق بالبعد الأول، تقوم وزارة المالية بتقدير الإنفاق على مدى أفق زمني متعدد السنوات MTEF وبعد ذلك تقوم بتخصيص على مستوى القطاعات أو وزارات الإنفاق، وذلك وفقاً لنهج من أعلى لأسفل. وتستند التقديرات على أساس تقدير التكاليف([15]). فتتم عملية التقدير متعددة السنوات استناداً إلى سقوف الإنفاق. فتقوم وزارة المالية بتقدير النفقات بشكل ميكانيكي من أعلى لأسفل. وتُقدم الوكالات الإنفاقية طلبات الموازنة إلى وزارة المالية وذلك دون تقسيمها إلى سياسات حالية وجديدة. وبالتالى، تفتقر عملية تخصيص الموارد إلى الكفاءة.

أما فيما يتعلق بالبعد الثانى، برمجة الإنفاق على مدى أفق زمنى متعدد السنوات MTEF آى بأسلوب آلى، فيتم تقدير النفقات من قبل الوكالات الإنفاقية من أسفل لأعلى، ويتطلب تنفيذه تصنيف النفقات القائمة وفقاً لبرامج ويتم تمويله وفقًا للتكلفة، وتُمكن البرامج على مدى متعدد السنوات من تخصيص الموارد بكفاءة. ويعتبرالأداء متوسط المدى من أحدث أطر الإنفاق متوسطة الأجل، ويطلق عليه البعض إطار الإنفاق المتوسط الأجل المتكامل (MTPF)، لأنه يتطلب تغييرًات في الموازنة من المدخلات إلى المخرجات والنتائج، بالإضافة إلى ربط مستويات الأداء بتخصيصات الموارد. وتوفير برامج متوسط الأجل بمثابة حوافز لتعزيز كفاءة وكالات الإنفاق لتقديم خدمات عامة أفضل، وتعزيز نتائج الموازنة ⁽[16]⁾.

يتضح مماسبق، بأن إطار الأداء متوسط المدى يُغيير اتجاه إعداد الموازنة داخل كل وزارة من التركيز على البنود إلى الاتجاه نحو الموازنة على أساس الأداء. ويُقصد بها الإجراءات التى تهدف إلى تعزيز الترابط بين الإيرادات المقدمة لجهات القطاع العام ونتائجها و/ أو المخرجات، وذلك بالاستناد إلى استخدام المعلومات الرسمية المتعلقة بالأداء في عملية صنع القرار وتخصيص الموارد. وهي تُركز على الإنتاجية مقارنة بالأهداف المخططة، وتُعزز الترابط بين الإنفاق العام والنتائج. وفقًا لذلك، يتم تحديد أهداف وأنشطة الإنفاق على مدى ثلاثة سنوات من أسفل لأعلى، وهو تصنيف جديدة للموازنة يُعزز رقابة برامج الإنفاق والأنشطة ومؤشرات الأداء. وبالتالى تعزيز المساءلة ⁽[17]⁾.

• تصنف الحالة الثانية خصائص MTEF في شكل صياغة السياسة المالية يبين مدى الإلتزام بالقرارات مستقبليًا، ويتم الاختيار بين الأخذ بسقف ثابت fixed ceiling أو سقف متجدد - مرن rolling

فيما يتعلق بالبعد الأول، سقف ثابت متعدد السنوات A fixed multi-year ceiling، قد تصدر البرلمانات تشريعات تقتضى بإلزام السلطة التنفيذية بالإلتزام بسقوف ملزمة للموازنة في سياق متعدد السنوات binding ceilings، مع توضيح طرق تحديثه ^([18]). ومن الممارسات الجيدة أن يرتبط سقف الإنفاق الثابت، بسنوات بقاء الحكومة في السلطة، ويتضمن تحديد السياسات المالية، ولا تقوم الحكومة بمناقشة حجم الحكومة بشكل سنوي ^([19]).

وفى سياق ذلك، فمن أجل تحقيق استقرار عملية الموازنة ينبغي تحديد إجمالى النفقات العامة وفقًا للأهداف متوسطة الأجل. وذلك من خلال، وضع حدود قصوى أوسقوف لإجمالى الإنفاق على مدى متعدد السنوات، وتكون تلك السقوف ثابتة لايمكن تجاوزها اثناء عملية إعداد الموازنة السنوية.

وبعبارة أخرى، فالحد الأقصى للنفقات فى العام الماضى، يمكن اضافة مسار زمنى جديد لعام أو اثنين. وهذا يعنى، أن مجموع نفقات السنة المقبلة للموازنة يكون متسقًا مع الحد الأقصى للعام الماضى. ويتطلب ذلك من سنة لأخرى تسوية إجمالى النفقات مع سقف الإنفاق وفقًا لإطار الانفاق متوسط الأجل التى يتم تحديده فى السنوات السابقة. وتأخذ به كلاً من هولندا والسويد^([20]).

ويُمكن تحديد حدود الإنفاق للسنوات المقبلة بالقيمة الاسمية أو الحقيقية. يعتبر الإنفاق بالقيمة الاسمية كافى لغرض الموازنة السنوية. أما البيئة التى تعاني بعدم الاستقرار وارتفاع التضخم يتم تحديد حدود الإنفاق بالقيمة الحقيقية، وتطبيق تلك التغييرات، يساعد على ضمان بقاء الأسقف مناسبة وإمكانية تنفيذها، وينبغى معرفة العلاقة النسبية بين التضخم والنفقات والإيرادات. مثال ذلك، وضع حدود الإنفاق بالقيمة الحقيقية يضغط على عجز الموازنة، تماشيا مع التضخم. ويمكن تعديل معايير الاقتصاد الكلى الأخرى فى السنوات المقبلة، بما فى ذلك أسعار الصرف. ويتم ذلك فى كلا الاتجاهين –زيادة وانخفاض المعايير الأساسية للاقتصاد الكلى ^([21]).

ويؤدى سقف الثابت إلى تقلب العجز السنوى بشكل تلقائى. فعند تعديل النفقات العامة وتقلب الإيرادات الضريبية وفقاً للدورة الاقتصادية. فذلك يؤدى إلى، تقلب العجز ولذلك يتم وضع حدًا أقصى لتقلب العجز المسموح به. أما حالة تجاوز العجز الحد المسموح به، يجب ضبط سقف الإنفاق. ومثال ذلك، هولندا فى الفترة من 1998-2002، كان الحد الأقصى 1% من الناتج المحلى الإجمالى أعلى من العجز الهيكلى نتيجة الإيرادات الضريبية والحد الأقصى للإنفاق.

يسهم العجز المتقلب فى تحقيق استقرار الاقتصاد الكلى فى الموازنة، واستقرار موارد الموازنة العامة تلقائيًا. وهذا يعنى، بأن العجز له تأثير دورى وليس معاكساً للدورة الاقتصادية، أى زيادة النفقات عندما تنخفض الإيرادات الضريبية.

كما أن الإطار متوسط الأجل الثابت يحقق استقرار عملية الموازنة لأن تقلب الايرادات الضريبية لا يمثل سبباً لتعديل الانفاق. حيث يتم إحداث تعديلات سنوية على مستوى الوزارات وحسابات الموازنة. وبصرف النظر عما إذا كان " مرن أو ثابت " فإنه يتم توجيهه إلى تحقيق التوازن بين النفقات والإيرادات والعجز على المدى المتوسط.

• فيما يتعلق بالبعد الثانى وهو النهج البديل لتحديد السقوف على أساس متجدد أو مرنor ceilings rolling Flexible، يسمح إطار الإنفاق متوسط المدى المرن، بتعديل إجمالى الإنفاق وفقًا للظروف الاقتصادية والمالية المتعلقة بالموازنة. على سبيل المثال، كندا وفرنسا وألمانيا وإيطاليا والمكسيك ونيوزيلندا وأسبانيا لديها أطر مرنة ^([22]).

وبمعنى آخر، تجديد سقف الإنفاق سنوي جديد كل عام، يسمح بمزيد من السلطة التقديرية على المدى المتوسط، ولكنه يعني أنه سيتم وضع السقوف تتعدى الفترة الزمنية للحكومة الحالية.  وهذا لا يُعد مقبولاً بالنسبة للحكومة الجديدة، وذلك لوجود اختلاف جوهرى لأجندتها السياسية عن أجندة الحكومة السابقة^([23]).

السمة الثالثة: بالآلية المرتبطة بخطوط الأساس، متدحرجة Rolling baselines يغطى إطار الإنفاق على المدى المتوسط فترة تخطيط من ثلاثة إلى خمس سنوات، تشتمل على سنة الموازنة الحالية وعدة سنوات مستقبلية. تتضمن السنوات المستقبلية توقعات لتكلفة جميع البرامج الحالية وذلك بما يتفق مع قرارات الحكومة بشأن إجماليات الموازنة وأولوية السياسات.  ويتم تقدير التكلفة على أساس عدم تغيير السياسات، والتى يمكن تعريفها على أنها تقديرات للنفقات على افتراض ثبات القوانين والسياسات والافتراضات السلوكية والاقتصادية فى حساب تكلفة البرنامج الأساسى لاتزال فى مكانها. وبتلك الطريقة، يتم تقييم قرارات الموازنة الإضافية – مايسمى الاختلافات فى خط الأساسincremental budget decisions –so called variations to the baseline – وتفسيرها من حيث تأثيرها على التقديرات السنوية. ولذلك، فإن آلية الإنفاق متوسط المدى" التوقعات المتدحرجة" هى نوع من بطاقات الأداء لاتخاذ قرارات الموازنة السنوية^([24]).

الخاتمة

   ظاهرة الإنفاق متوسط الأجل من الظواهر الحديثة نسبيا إذ طبقته العديد من دول العالم مؤخرا.

 ويُعد  الانفاق متوسط المدى من الآليات التي تبنتها العديد من الدول واثبتت نجاحها فى تحقيق أهدافها.  حيثُ يدور مفهومه حول التنبؤ بالإنفاق العام على مدى يتجاوز السنة الواحدة وذلك على عكس ماهو متعارف عليه في الموازنة التقليدية. ويهدف هذا النوع من الإنفاق إلى تعزيز كفاءة الإنفاق العام وتحقيق الانضباط المالى.

وقد ترتب على تطبيق هذا الإنفاق العديد من المزايا والتى منها تحسين تخصيص الموارد وفقًا للأولويات الاستراتيجية سواء ذلك بين القطاعات وداخلها. بالإضافة إلى ذلك، زيادة الالتزام بإمكانية التنبؤ بالسياسات وتمويلها بحيث يمكن للوزارات التخطيط مسبقًا واستدامة البرامج وأخيرًا توفير قيود صارمة على الموازنة والوكالات التنفيذية، وزيادة الحوافز للاستخدام الفعال للموارد العامة.

   ويُعد أشهر النماذج التى طبقت هذه الرؤية المعاصرة ما أوضحه صندوق النقد الدولى حيث وضع نموذج شامل لإطار الإنفاق متوسط الأجل MTEF ويتم تطبيقة من خلال مراحله المختلفة.

([1]) Marah, K. (2009). Moving towards transparency and participation in the budgetary process: a case study of Sierra Leone (Doctoral dissertation, University of Hull).

([2]) Grigoli, F., Mills, Z., Verhoeven, M., & Vlaicu, R. (2012). MTEFs and fiscal performance: panel data evidence. The World Bank.‏      

([3]) Demirbaş, T. (2020). The Experience of a Medium-Term Expenditure Framework in Turkey. In Public Financial Management Reforms in Turkey: Progress and Challenges.op.cit.               

([4]) صبحى، هبه محمد.(2016). بعض قضايا إصلاح المالية العامة فى مصر.  إصدار بعض قضايا إصلاح المالية العامة في مصر، معهد التخطيط القومى، ص229.

([5])WorldBank.(1998).public Expenditure Management Handbook.Washington,DC;World Bank.

([6])OECD. (2018) .OECD Best Practices for Performance Budgeting .  

([7]) Grigoli, F., Mills, Z., Verhoeven, M., & Vlaicu, R. (2012). MTEFs and fiscal performance: panel data evidence.op.cit.           

[8]OECD. (2018) . OECD Best Practices for Performance Budgeting.  

([9]) Djurovic-Todorovic, J., & Djordjevic, M. (2009). The Importance of Public Expenditure Management in Modern Budget System. Facta Universitatis Series: Economics and Organization, 6(3), 281-294.                      

([10]) Hur, S. K. (2004). Successful Installation of MTEF to the Korean Fiscal System. Korea Development Institute.‏

([11]) World Bank. )1998 (. op.cit.

([12])World Bank. )1998 (. Ibid.

([13]) World Bank. )1998 (. Ibid.

([14]) Allen, R., Chaponda, T., Fisher, M. L., & Ray, R. (2017). Medium-Term Budget Frameworks in Sub-Saharan African Countries. International Monetary Fund.                    

([15]) Di Francesco, M., & Barroso, R. (2015). Bottom‐Up Costing Within Medium Term Expenditure Frameworks: A Survey of Practices in Selected OECD Countries. Public Budgeting & Finance, 35(3), 44-67.‏             

([16]) Demirbaş, T. (2020). The Experience of a Medium-Term Expenditure Framework in Turkey. In Public Financial Management Reforms in Turkey: Progress and Challenges.op.cit.

([17])Vian, T., & Bicknell, W. J. (2013). Good governance and budget reform in Lesotho Public Hospitals: performance, root causes and reality health policy and planning, 29(6), 673-684.                

([18]) Sayegh, A., & Stone, M. (2019). Ukraine: Technical Assistance Report - Strengthening Budget formulation and Fiscal Risk Management. IMF. Washington, D.C.      

([19]) Ljungman, G. (2008). Expenditure ceilings-A survey. International Monetary Fund.

([20]) OECD. (2005). Reallocation: The Role of Budget Institutions, Paris: OECD.              

([21]) Sayegh, A., & Stone, M. (2019). Ukraine: Technical Assistance Report - Strengthening Budget formulation and Fiscal Risk Management. IMF. Washington, D.C.      

([22]) OECD. (2005). Reallocation: The Role of Budget Institutions, Paris: OECD. pp27-28

([23]) Ljungman, G. (2008). Expenditure ceilings-A survey. International Monetary Fund.   

([24]) Di Francesco, M., & Barroso, R. (2015). Bottom‐Up Costing Within Medium Term Expenditure Frameworks: A Survey of Practices in Selected OECD Countries. Public Budgeting & Finance, 35(3), 44-67.‏