الإدارة الفعالة للدين العام حالة "مصر"

لقد أصبحت إدارة الدین العام لها أولویة فی عدید من الدول النامیة واقتصادیات الأسواق الناشئة منذ أزمة الدیون الدولیة فی 1982، وفی الحکومات التی تدیر قروضها الخارجیة نجدها رکزت باهتمام على التحکم وتنظیم الدین الخارجی على المدى المتوسط والطویل، بینما أعطت اهتماما أقل للدین قصیر الأجل، کذلک کان الحال بالنسبة لعدید من الدول ومنها مصر لم تکن إدارة الدین المحلی تعتبر ذات أولویة؛ وبالتالی فقد کانت التزامات الدین المحلی والخارجی معززة فقط عندما تکون مدفوعات الدین الحکومی مقدرة ضمن الموازنة العامة للدولة.[i]

 إدارة الدین العام، عجز الموازنة العامة

الإدارة الفعالة للدین العام

حالة "مصر"

 

 

مستخلص

لقد أصبحت إدارة الدین العام لها أولویة فی عدید من الدول النامیة واقتصادیات الأسواق الناشئة منذ أزمة الدیون الدولیة فی 1982، وفی الحکومات التی تدیر قروضها الخارجیة نجدها رکزت باهتمام على التحکم وتنظیم الدین الخارجی على المدى المتوسط والطویل، بینما أعطت اهتماما أقل للدین قصیر الأجل، کذلک کان الحال بالنسبة لعدید من الدول ومنها مصر لم تکن إدارة الدین المحلی تعتبر ذات أولویة؛ وبالتالی فقد کانت التزامات الدین المحلی والخارجی معززة فقط عندما تکون مدفوعات الدین الحکومی مقدرة ضمن الموازنة العامة للدولة.[1]

الکلمات المفتاحیة: إدارة الدین العام، عجز الموازنة العامة.

مقدمـــة

ومع وقوع الأزمة المالیة العالمیة الأخیرة وتبعاتها فقد سلطت الضوء من جدید على إدارة الدین العاموأهمیتها فی ظل تصاعد المدیونیة لکثیر من دول العالم، النامی والمتقدم على السواء؛ وذلک تبعا لشدة الأزمة التی تعانی منها تلک الدول، خاصة فی ظل حالة العولمة الاقتصادیة التی تعیشها دول العالم الآن؛ وهو ما دعى الکثیر منها إلى تطبیق السیاسة التقشفیة من أجل تقلیل الأعباء عن الموازنة العامة – خاصة مع تزاید العجز- بتقلیل اللجوء للإقتراض؛ ومن ثم محاولة السیطرة علیه وعلى أعبائه.

قضیة الدراسة:

تتمثل قضیة الدراسة فی تزاید مقدار الدین العام وأعبائه عاما بعد آخر؛ مما أدى إلى العجز المتزاید فی الموازنة العامة والذی أثر سلبا على حجم الاستثمار والخدمات الاجتماعیة من تعلیم وصحة؛ وهو ما آثار قضیة إدارة الدین العام ومدى فعالیتها وقدرتها على تجاوز الأزمة المتفاقمة للدین العام.

أهدف الدراسة:

 تهدف الدراسة إلى بیان أهمیة إدارة الدین العام، وبالتالی کیفیة إنشاء إدارة مستقلة للدین العام تکون قادرة على إدارته بفعالیة تستطیع تخفیف أعبائه وتضع خطة استراتیجیة طویلة الأجل لتقلیل حجمه والوصول إلى التخلص منه، کما فعلت بعض الدول.

فرضیة الدراسة: تتمثل فرضیة الدراسة أن السیطرة على مشکلة الدین العام والتخلص من أعبائه یتوقف على إنشاء إدارة فعالة مستقلة عن وزارة المالیة، وعدم تحقق ذلک سوف یؤدی لیس فقط لاستمرار المشکلة بل سیؤدی إلى تفاقمها مستقبلا.

منهج الدراسة:

     سوف تبدأ الدراسة بالمنهج الاستنباطى وذلک باستعراض الآدبیات الاقتصادیة عن إدارة الدین العام وأهمیتها فی ظل تزاید حجمه وتفاقم أعبائه، ثم ننتقل للمبادئ التوجیهیة لإدارة الدین العام الصادرة عن صندوق النقد والبنک الدولیین، ونصل إلى محاور الإدارة الفعالة للدین العام. بعد ذلک ننتقل للحالة المصریة، حیث نبدأ بالمنهج الوصفی باستعراض حجم الدین العام المصری ومکوناته، ثم من خلال المنهج الاستقرائی نحاول عرض الحقائق المختلفة حول إدارة الدین العام؛ والذی یستوجب فی النهایة إنشاء إدارة فعالة مستقلة للدین العام لمحاولة السیطرة علیه، من خلال مواجهة الأسباب التی أدت إلى تفاقم أزمة الدین.

خطة الدراسة:

سوف تحاول الدراسة علاج هذا الموضوع من خلال تناول النقاط التالیة:

- الأدبیات الاقتصادیة وأهمیة إدارة الدین العام.

- الاتجاهات الحدیثة لإدارة الدین العام (المبادئ التوجیهیة المعدلة لإدارة الدین).

- مضمون الإدارة الفعالة للدین العام.

- الحالة المصریة.

أولا: الأدبیات الاقتصادیة وأهمیة إدارة الدین:

لقد تعددت الکتابات التی تناولت قضیة الدین العام وإدارته؛ وهو ما أوضح بجلاء مدى أهمیة إدارة الدین العام.

(أ)- الأدبیات الاقتصادیة:

من أول الأدبیات التی عالجت إدارة الدین العام کانت دراسة Cohen,1955)ودراسة Rolph,1957) ) وقد ناقشا بشکل أساسی تخفیض تکلفة الدین الحکومی کهدف أولى لإدارة الدین العام، والذی یقتضى فی ذات الوقت وبجانب هذا الهدف أن یتم تطبیق تخفیضات فی الضرائب المطلوبة لتمویل هذا الدین، وکذلک تخفیض فی الأعباء المتزایدة[2]. أیضا دراسة (Musgrave1959) ودراسة (Tobin1963)، حیث أوضحا أن الحکومة تستطیع التأثیر على الأنشطة الاقتصادیة من خلال إدارة الدین العام، والتی یمکن استخدامها کأداة لسیاسة الاستقرار[3]. وبالتالی فقد استحوذت قضیة إدارة الدین العام على کثیر من الاهتمام من جانب الاقتصادیین بحثا عن أفضل الأدوات التی تلجأ إلیها الحکومة، وعلى رأسها هیکل الاستحقاق، والذی تم طرحه فی البدایة من خلال مقالة Tobin, (1963 Tobin, James,) . وقد تبع ذلک مجموعة من الأدبیات الأخرى منها دراسة(Tobin,1969) ودراسة (Friedman, 1978) ودراسة (Roley,1979) ودراسة (Agell&Persson,1988)، حیث رکزوا جمیعا على هذا الاستخدام الأساسی لإدارة الدین العام فی التأثیر على الأنشطة الاقتصادیة فی الدولة.[4]

 بعد ذلک کان هناک کثیر من الأعمال عن اختیار أدوات الدین خاصة السندات ذات المؤشر، ففی أواخر عام 1983 انتهى Fischer إلى أنه لا یوجد نظریة مرضیة عن أنواع الأصول التی یجب أن تصدرها الحکومة. وقد تم البحث فی هذا الموضوع مرة أخری من خلال نظریة المباریات Game Theory لبیان التفاعل بین القطاع الخاص والحکومة. ذلک أن حقیقة الأمر أن قضایا إدارة الدین العام –مثل اختیار هیکل الاستحقاق أو السندات ذات المؤشر- یمکن أن ترى کمنهج لتغییر حزمة الحوافز التی تواجه الحکومة، وعلیها الاختیار من بینها، وکذلک الاستراتیجیات التی یتوقع القطاع الخاص أن تطبقها الحکومة. کما استخدم اطار نظریة المباریات من قبل Calvo والذی حاول إثبات ضرورة ارتباط الدین العام بمؤشرات.[5]  

کما أوضحت دراسة أخرى أن أزمة الثقة، والتی تعد تغییرا حرجا فی التوقعات عن سلوک صانعی السیاسة وقدرتهم الذاتیة للتعجیل بتغییر سیاسة النظام أو على الأقل زیادة الفرص التی یمکن أن تحققها؛ حیث أن الدائنین إذا ما شعروا بالخوف من تسییل الدین فإنهم سوف یطلبون معدلات مرتفعة من الفائدة کضمان لاحتمالیة عدم امکانیة تسییل الدین. وإذا ما وقعت أزمة الثقة ستجد وزارة المالیة نفسها فی وضع حرج لأنها ستکون مضطرة لإعادة تمویل جزء کبیر من الدین وفقا لشروط غیر مقبولة؛ وهذا ما یدفع الأفراد إلى توقع احتمال تغیر النظام بدرجة کبیرة.[6]

أیضا ذکرت کثیر من الأدبیات الاقتصادیة أن الهدف الأساسی لإدارة الدین العام أن یقلل التکلفة على المدى البعید، سواء من حیث حجم الدین أو أعبائه، مع الأخذ فی الاعتبار حساب المخاطر، وکذا ضمان الاتساق مع أهداف السیاسیة النقدیة، لکن تکوین أو تصمیم الحافظة المثالیة التی تحقق تلک الأهداف تعد مشکلة صعبة. فمن الناحیة التاریخیة کان الاهتمام الأساسی لسیاسة إدارة الدین هو التأثیر على السیاسة النقدیة، لکن واقع الیوم یختلف عن ذلک، فالسلطات المنفصلة لکل منها، وبالتالی المسؤلیات لإدارة الدین والسیاسة النقدیة یعکسان التقییم العملی بأن السیاسة النقدیة لم تعد الاهتمام الرئیس لإدارة الدین، والعکس بالعکس. أی أن الاهتمام الرئیس لإدارة الدین انتقل إلى تقلیل التکلفة دون المخاطر؛ وبالتالی أصبح هناک اختیار بین التکلفة والمخاطر؛ ففی ظل المخاطر غیر المرغوبة فإن الحکومة ستکون راغبة لقبول تکالیف اقتراض أعلى لتفادی التغیر الکبیر (عدم الثبات) فی مصادر تمویلها.[7] 

إن إدارة الدین العام تعمل الآن فی بیئات مالیة متطورة ومعقدة جدا، وهی تتمثل فی اسواق رأس المال العالمیة؛ والتی أدت إلى منافع عدیدة( مثل: وصول أسهل إلى قدر کبیر من رأس المال بتکلفة أقل، أسواق راس المال المحلیة أصبحت أکثر کفاءة، کما تم تحسین أوضاع المخاطر فی استعمال أدوات مالیة جدیدة) لکن فی المقابل یمکن أن تصبح استراتیجیة الدین العام ضعیفة بشکل خطیر عندما تواجه بالأحداث غیر المتوقعة مثل التدهور السریع للقطاع الخاص؛ والذی یمکن أن یفجر أزمات مالیة واقتصادیة، فالصدمات یمکن أن تتحول إلى أزمات بشکل سریع.[8]      

وهنا یظهر الاهتمام بتقلیل التکلفة أکثر عندما توجد استجابة تنظیمیة من قبل القائمین على إدارة الدین خاصة فی ظل الأزمات الاقتصادیة، وهنا تسعى إدارة الدین إلى تقلیل التکلفة فی ظل مستوى مقبول من المخاطر؛ وبالتالی یکون التفضیل لاستغلال التمویل طویل الأجل والأقل فی أسعار الفائدة.[9] .وفی إطار ذلک قد تقوم البنوک المرکزیة بإدخال نفسها فی إدارة الدین العام، لکن یختلف هذا التدخل تبعا لظروف کل دولة على حدة، وهنا تفضل البنوک المرکزیة إلى التدخل بعمق فی إدارة الدین فی المدی القصیر عن المدى الطویل؛ لأن الدین قصیر الأجل یُعد أکثر فائدة کأداة للسیاسة النقدیة لتحقیق أساس المعروض النقدی؛ ومن ثم یجب إعداد تنظیمات مؤسسیة لتحقیق التنسیق بین إدارة الدین العام والسیاسة النقدیة.[10]

(ب) أهمیة إدارة الدین العام:

أوضحتأزماتالدیونالسابقةأهمیةالممارساتالسلیمةلإدارةالدین،والحاجةإلىوجودسوقمحلیةلرأسالمال تتسمبالکفاءةوتتمتعبالسیولة. ومعأنسیاساتإدارةالدینالحکومیقدلاتکونالسببالوحیدأوحتىالسببالرئیس لمثلتلکالأزمات،فإنهیکلالاستحقاق،وأسعارالفائدة،وترکیبةالعملاتفیمحفظةالدینالحکومی،کثیراماأسهمتفی زیادةحدةالأزمات. وتؤدیالممارساتالخطرةلإدارةالدین-حتىفیوجودسیاساتاقتصادیةکلیةسلیمة-إلىزیادة إمکانیةتعرُّضالاقتصادلصدماتاقتصادیةومالیة، هذه الصدمات قد یمکن معالجتها عن طریق اتخاذتدابیرمباشرة نسبیا،مثلإطالةأجلاستحقاقالدیونودفعأیتکالیفمصاحبةلأعباءخدمةالدین،أوتعدیلحجماحتیاطیالنقدالأجنبی وأجلاستحقاقهوترکیبته، وفی هذه الحالة على الحکومات أن تراجع المعاییروالترتیباتالتنظیمیةالمتعلقةبالالتزاماتالطارئة لضمانتناسقهامعالمبادئالشفافةوالسلیمةلإدارةالمالیةالعامة .

فمنمنظورالاقتصادالکلیللسیاسةالعامةیجبأنتسعىالحکوماتإلىالتأکدمنأنمستوىالدینالعام ومعدلنموهیسیرانفیطریقمستدام،ومنأناقتصادهاقادرعلىخدمةأعباءهذاالدینفیظلمجموعةکبیرةمن الظروفالمختلفة،منبینهاالضغوطالاقتصادیةواجهادالأسواقالمالیة،معالقدرةفیالوقتنفسهعلىتحقیقالأهداف المتصلةبالتکلفةوالمخاطر.

 ومعأنالمسؤولیةعنالالتزامبالحدودالقصوىللدین،وعنإجراءتحلیلاستدامةالقدرةعلى تحمُّلأعباءالدینتقععلىعاتقالسلطة المالیة، إلا أنه یجبعلىالقائمینعلىإدارةالدینالعامأنیشترکوامعالسلطات المالیةوالنقدیةفیضمانمدیونیةالقطاعالعامعندمستوىیمکنتحمُّلهعلىنحومستدام. ویجبأنیتأکَدالقائمونعلى إدارةالدینمنأنالسلطاتالمالیةتدرکأثراحتیاجاتالحکومةالتمویلیةومستویاتمدیونیتهاعلىتکالیفالاقتراض. ومن المؤشراتالتیتتناولمسألةاستدامةالقدرةعلىتحمُّلأعباءالدین: نسبةأعباءخدمةدیونالقطاعالعامونسبالدینالعام إلىإجمالیالناتجالمحلی،والصادرات،والعائداتالضریبیة .  [11]

لقد کانتالدیونذاتالهیکلةالضعیفةمنحیثآجالالاستحقاقأوالعملةأوهیکلیةأسعارالفائدةوکذلک الالتزاماتالکبیرةالطارئةمنالعواملالمهمةالتیأدتلأزماتاقتصادیةفیکثیرمنالبلدانعلىمرالتاریخ. فعلى سبیلالمثال-وبغضالنظرعننظامسعرالصرفالمعتمدأوماإذاکانالدینبالعملةالمحلیةأوالأجنبیة-کثیرامانشأت الأزماتبسببترکیزالحکوماتالمفرطعلىإمکانیةالتوفیرفیالتکالیفمنخلالالدیونالقصیرةالأجلأوالدیونبأسعار فائدةمُتغیرة.وقدأدَّىإصدارالأحجامالکبیرةمنمثلهذهالدیونإلىتعرضموازنةالحکومةعلىنحوخطیرلأوضاع مُتغیِّرةفیالنمووالأسواقالمالیة،بمافیذلکالتغیُراتفیالجدارةالائتمانیةللبلدالمعنی، وذلک عندمایستلزمالأمرإعادةتمویل الدین. وینطویالإفراطفیالاعتمادعلىالدیونالمقومةبالعملةالأجنبیةعلىمخاطرمُعینة،فقدیتسبَّبفیضغوطعلى سعرالصرفو/أوضغوطنقدیةإذاأحجمالمستثمرونعنإعادةجدولةدیونالحکومة،وتستطیعالإدارةالحکیمةللدینالعامالحکومیمع السیاساتالسلیمةلإدارةالالتزاماتالطارئة تخفیضدرجةتأثرالبلدانبعدوىالأزماتوالمخاطرالمالیة. وفضلاعنذلک، فإنمحفظةالدیونالتیتتسمبالقوةفیمواجهةالصدماتتضعالحکومةفیوضعأفضللإدارةالأزماتالمالیة.

کذلک لاغنىعنالممارساتالسلیمةفیإدارةالمخاطر؛وذلکلأنمحفظةالدینالحکومیهیفیالعادةأکبر محفظةمالیةفیالبلدالمعنی،وقدتتضمنهیاکلمالیةمعقدةومحفوفةبمخاطریمکنأنتؤدیلمخاطرجسیمةعلى موازنةالحکومةوالاستقرارالمالیعمومافیهذاالبلد؛ ولذلک،فإنالإدارةالسلیمةللمخاطرفیالقطاعالعامضروریةأیضا لإدارةالمخاطرفیالقطاعالخاص. وتساعدهیکلةالدینالسلیمةالحکوماتعلىالحدمنإمکانیةتعرضهالمخاطرأسعار الفائدةوالعملةواعادةتمویلالدینوغیرهمنالمخاطر. وتسعىالعدیدمنالحکوماتإلىدعمهذهالهیاکلمنخلالوضع أهدافونطاقلمؤشراتالمخاطرالرئیسة،أوالقیامحیثماأمکن  بوضعقواعدمعیاریةلمحفظةالدینمنحیثالتکوین المستحبللعملات،ومدةالدین،وهیکلاستحقاقه لتوجیهأنشطةالاقتراضوغیرهامنمعاملاتالاستدانةفیالمستقبل.واذا ماأُعلِنتمثلهذهالقواعدالمعیاریة،فإنهاتساعدعلىزیادةإمکانیةالتنبؤبعملیاتإدارةالدینوتعزیزشفافیتها،ومنثمَّ علىخفضعواملعدمالیقینالتیتواجهالمستثمرین.

إذا تبدو أهمیة إدارة الدین العام فی محاولة السیطرة على تزاید الدین وأعبائه؛ ومن ثم تقلیل أو الحد من الآثار السلبیة المترتبة علیه. أیضا تسعی الدولة لاستخدام الدین کأداة حمایة أو سیاج للاقتصاد الکلی، کذلک نجد أن الواقع یشهد بأن معظم مدراء الدین العام یرکزون على تقلیل التکلفة، رغم أن معظم الأدبیات ترکز على قضایا المخاطر، أو أدبیات الاتساق خاصة مع السیاسة النقدیة.[12]  

ثانیا: الاتجاهات الحدیثة (المبادئ التوجیهیة المعدلة) لإدارة الدین العام:

تبعا لأهمیة إدارة الدین العام خاصة فی ظل تزاید أزمات الدین العالمی؛ فقد اتجه کل من صندوق النقد والبنک الدولیین إلى إصدارالمبادئالتوجیهیةعام2001،ثم تعدیلاتهاعام 2003. إضافة إلى ذلک فقدتأثَّرالمشهدالعامللبیئةالمالیةتأثُّراکبیرابالتغیُّراتالتنظیمیةفیالقطاعالمالیوالتطوراتعلىصعیدسیاسات الاقتصادالکلی،ولاسیمافیمواجهةالأزمةالمالیةالأخیرة،وقد اتضحذلکمنخلالارتفاعحجمإصداراتالدینالعام، وتدفقاترؤوسالأموالغیرمسبوقةوعابرةللحدودبحثاوراءعوائدأعلى،وزیادةالتقلُّبفیاستعدادالمستثمرینللمخاطرة. ونتیجةلذلک فقدشهدالکثیرمنالبلدانتغیراتملموسةفیمحفظةدیونهامنحیثحجمهاومکوناتها، وأبرزتهذهالتغیُرات عددامنالمشاکلفیمجالإدارةالدینالعام،والتیتتطلبالبحثوالدراسةعندمراجعةهذهالمبادئالتوجیهیة. وعلیه فقدتمتمراجعةالمبادئالتوجیهیةلعام2001معتعدیلاتهاعام2003لتأخذفیعینالاعتبارمااستجدمنتطورات منذبدءتطبیقها. هذا ما قام به خبراء کل من صندوق النقد الدولی والبنک الدولى وبعض المنظمات الدولیة الأخرى وممثلین عن مجموعة من الدول والمنظمات الدولیة بتعدیل المبادئ التوجیهیة لإدارة الدین العام، والتی صدرت فی مارس 2014 .

(أ)التعدیلات الرئیسة للمبادئ التوجیهیة:

تعکسالتعدیلاتالرئیسةللمبادئالتوجیهیةمایلی:

-مزیدامنالوضوحفیالأدوارومناطالمساءلةللقائمینعلىإدارة الدینومسؤولیتهمعنتقدیمالمعلوماتذاتالصلةإلىالسلطاتالمالیةبشأنحجمالدیونالتییمکنللسوقاستیعابهافعلیا.

- تحسینالتواصلمعالمستثمرین،وهومایعتبرأمراضروریالاسیماوقتالأزمات،معتقدیمالمعلوماتعنترکیبة الدیونومؤشراتالمخاطربشکلدوریللحدمنمستوىعدمالیقین.

- استخدامشروطالعملالجماعیفیعقودالسندات منأجلتسویةعملیاتإعادةفعالةلهیکلةالدیون.

- دراسةأکثرتفصیلیةلاستراتیجیاتتخفیفالمخاطر،ولاسیماالمتعلقةبالسیولةواعادةهیکلةالمواردالتمویلیة،ولخططالطوارئومنهابناءاحتیاطاتمنالسیولةالنقدیة.

- التأکیدعلىاستخداماختباراتالتحمُّل،وأهمیةإدارةخطرتخلفالطرفالآخرعنالوفاءبالتزاماتهعنداستخدامأدوات المشتقات،والحاجةإلىتحسینإدارةالمخاطرالتیتنشأعنالالتزاماتالطارئةورصدها.

- ضرورةتعزیزالسیولةفی سوقالسنداتالمحلیة،معالعملسریعالتحدیدالمعوقاتالتیتحولدونتنمیةأسواقمحلیةللسنداتالحکومیةمثلالتنویع المحدودلقاعدةالمستثمریناوازلتها،وکذلکضرورةمراعاةالمرونةفیمشاریعإصدارالدیونلاسیماوقتالأزمات. [13]

(ب)أهداف المبادئالتوجیهیة:

تتعدد الأهداف التی تسعى المبادئ التوجیهیة إلى تحقیقها ومن ذلک:

-مساعدةصانعیالسیاساتعلىدراسةالإصلاحاتاللازمةلتحسیننوعیة إدارتهمللدینالعام،والحدمنإمکانیةتعرُّضبلدانهمللصدماتالمحلیةوالخارجیة،سواءأکانتهیکلیةأممالیة.  وعادةً ماتزداددرجةالتعرُّضللصدماتفیالبلدانالصغیرةوبلدانالأسواقالناشئة،لأناقتصادهاقدیکونأقلتنوُّعا،وقاعدة مدخراتهاالمالیةالمحلیةأصغر،ونُظُمهاالمالیةأقلتطوُّرا،وقدتکونأیضاأکثرقابلیةللإصابةبعدوىالأزماتالمالیةمن خلالالتدفقاتالرأسمالیة. وسواءکانت الصدماتالمالیةنابعةمنداخلالقطاعالمصرفیالمحلیأوناجمةعنعدوىالأزماتالمالیةالعالمیة،فإناحتواء التکالیفالمصاحبةلتلکالصدماتمنحیثتأثیرهاعلىرفاهالبشروالإنتاج،یستلزمانتهاجسیاساتحکیمةلإدارةالدین الحکومیواتباعسیاساتسلیمةمنمنظارالاقتصادالکلی.

- تغطیالمبادئالتوجیهیةالدینالعامالمحلیوالخارجی،وتشملمجموعةواسعةمنالاستحقاقاتالمالیةعلى الحکومة،وتسعىهذهالمبادئلکشفالمجالاتالتییوجدفیهااتفاقعامبشأنمایُعتبرعموماممارساتسلیمةفیإدارة الدینالعام.

-مساعدةصانعیالسیاساتمنخلالنشرالممارساتالسلیمةالمعتمدةلدىالبلدانالأعضاء فیمایتعلقبتصمیماستراتیجیاتإدارةالدینوتنفیذهاوعملیاتها. ویختلفتطبیقهذهالمبادئمنبلدإلىآخر،حسبظروف کلبلدمنحیثمرحلةالتطورالمالیمثلا.

ثالثا: مضمون الإدارة الفعالة للدین العام:

بعد استعراض الأدبیات التی تناولت إدارة الدین العام، وکذا الاتجاهات الحدیثة التی تمثلها المبادئ التوجیهیة المعدلة الصادرة عن کل من صندوق النقد والبنک الدولیین فإننا سوف نبین فی هذه الفقرة کیفیة إنشاء أو وضع إطار إدارة فعالة للدین العام من خلال مجموعة من المحاور تجمع ما بین الإطار النظری والمبادئ التوجیهیة للمنظمات الدولیة وکذا الممارسات العملیة لبعض الدول، نسبق ذلک بعرض المخاطر التی یمکن أن تتعرض لها إدارة الدین العام. 

(أ‌)      المخاطرالتیتواجهإدارةالدینالعام:

تتمثلالمخاطرالرئیسةالتیتواجهمحفظةإدارةالدینالعامفی مخاطرأسعارالفائدة والصرفوخطرإعادةتمویلالدینوخطرالسیولةومخاطرالعملیات. وتتحدَّداحتمالاتتعرُّضمحفظةالدینالعام للخطربمکوناتهذهالمحفظة،ومنذلکنسبةالدیونالقصیرةالأجلإلىالدیونالطویلةالأجلفیالمحفظة،وسعر الفائدةالمتغیربالنسبةإلىسعرالفائدةالثابت،والدیونبالعملةالأجنبیة.

-مخاطرأسعارالفائدة: تشیرإلىخطرزیادةتکلفةالدینالتیتنشأعنالتغیُّرفیأسعارالفائدة. وفیحالتیالدین بالعملةالمحلیةوالأجنبیة،تؤثِّرتغیراتأسعارالفائدةعلىتکالیفخدمةالدینعلى الإصداراتالجدیدةعندإعادةتمویلالدینبسعرالفائدةالثابت،وعلىالدیونالحالیة والجدیدةذاتالسعرالمتغیِّرفیتواریخإعادةتحدیدالسعر.ولذلک فإنالدین قصیر الأجلأوذاالسعرالمتغیرعادةماینطویعلىمخاطرأکبرمنالدینالطویلالأجلأو ذیالسعرالثابت.

-مخاطرأسعارالصرف: تشیرإلىخطرزیادةتکلفةالدینالتیتنشأعنالتغیُّرفیأسعارالصرف، فالدین

بالعملاتالأجنبیةأوالمربوطبهایضفیصفةالتقلُّبعلىتکالیفخدمةالدینإذاقیست بالعملةالمحلیة؛وذلکمنجراء التغیراتفیأسعارالصرف.وتشتملمقاییسمخاطرأسعار الصرفعلىنسبةالدینبالعملةالمحلیةإلىإجمالیالدین،ونسبةالدینالخارجیالقصیر الأجلإلىالاحتیاطیاتالدولیة.

-مخاطرإعادةتمویلالدین: تشیرإلىخطرالاضطرارإلىإعادةتمویلالدینبتکلفةمرتفعةبشکلغیرعادی،أوفی الحالاتالقصوى،تعذرإعادةتمویلهعلىالإطلاق،واذاکانتمخاطرإعادةالتمویل محددة باحتمالالاضطرارإلىإعادةتمویلالدینبأسعارفائدةأعلى،بمافیذلکالتغیرفی هوامشالائتمان،فإنهیمکناعتبارهانوعامنأنواعمخاطرالسوق.ولکنمخاطرإعادة التمویلکثیراماتعاملبصورةمستقلةلأنعدمالقدرةعلىإعادةتمویلالدینأوالزیادة الکبیرةغیرالعادیةفیتکلفةالدینالحکومیأوکلیهماقدیتسببانفیأزمةدیونأویؤدیان إلىتفاقمتلکالأزمة، وفضلاعنذلک،فإنالسنداتالتیتتضمنخیاراتحقالبیعالآجل قدتتسببفیتفاقممخاطرإعادةتمویلالدین. وتشتملالمؤشراتذاتالصلةعلىمتوسط الوقتحتىأجلالاستحقاق،ونسبةالدینالمستحقخلال12و24و36شهرا،وشروط استردادالدین.

-مخاطرالسیولة: تشیرإلىوضعیتناقصفیهبسرعةحجمالأصولالسائلةبسبب التزاماتبالتدفقاتالنقدیةالغیرالمتوقعةو/أوالصعوباتالمحتملةفیتأمینالسیولةمن خلالالاقتراضفیفترةقصیرة.

-مخاطرالائتمان: تشیرإلىخطرتخلُّفالمقترضینعنأداءالقروضأوالأصولالمالیةالأخرى،أوعدم أداءالطرفالآخرلالتزاماتهفیالعقودالمالیة، وتکتسبهذهالمخاطرأهمیةخاصةفی الحالاتالتیتشملإدارةالدینعلىإدارةالأصولالسائلة. وقدتکتسبأیضاأهمیةفی قبولالعروضفیمزاداتالأوراقالمالیةالتیتصدرهاالحکومة،وأیضافیمایتصل بضماناتالائتمان،وفیعقودالمشتقات.

-مخاطرالتسویة: تشیرإلىالخسارةالمحتملةعندمایتخلفالطرفالآخرعنتسلیمورقةمالیةکماهومتفق علیهفیالعقد،بعدأنیکونالبلد )الطرفالآخر)قددفعالمبلغبالفعلوفقاللاتفاق.

-مخاطرالعملیات: تشیرإلىأنواعمختلفةمنالمخاطر،منهاأخطاءالمعاملاتفیمختلفمراحلتنفیذ المعاملاتوقیدها،أوجوانبالنقصأوالتقصیرفیضوابطالرقابةالداخلیة،أوفیالنظم والخدمات،أومخاطرالسمعة،أوالمخاطرالقانونیة،أونقضالسریة،أوالکوارثالطبیعیة التیتؤثرعلىقدرةالقائمعلىإدارةالدینعلىمتابعةالأنشطة الاقتصادیةاللازمةلتحقیق اهداف إدارة الدین.[14]  

(ب) محاور الإدارة الفعالة للدین العام:

تبعا لهذه المخاطر الکثیرة التی قد تواجه إدارة الدین العام، وربما تؤدی إلى إعاقة تحقیق أهدافها؛ فإنه یجب أن تتسم هذه الإدارة بفعالیة وکفاءة. فالإدارة الفعالة للدین العام هی التی تستطیع تقلیل تکلفة الاقتراض، وتجنب المخاطر المالیة السابقة، وکذا تطویر أسواق الدین المحلی، کما تستطیع تدعیم الاستقرار المالی، وتطویر النظام المالی المحلی.[15]

     وحیث أن الواقع یشهد أنه لا یوجد تنظیم وحید أو هیکل حکومی واحد یمکن أن یطبق کوحدات لإدارة الدین فی مختلف الدول، فإنه یوجد العدید من المحاور الهامة التی یجب أخذها فی الاعتبار عند وضع إطار لإدارة فعالة للدین العام نذکر ما یلی:

- تحدید أهداف واضحة لإدارة الدین فی ظل المتغیرات المحلیة والدولیة.

-مراجعة الإطار القانونی والترتیبات المؤسسیة الحالیة لإدارة الدیون، ومقارنتها مع الممارسات الدولیة الجیدة.

-تأسیس وحدة لإدارة الدین، وتوظیف کوادر مؤهلة، وتطویر القدرة على إعداد استراتیجیة إدارة دین تکون منسجمة مع الافتراضات الکلیة للحکومة وإطار عمل المیزانیة  [16].

-تأسیس عملیات للمراقبة ورفع التقاریر بخصوص تنفیذ استراتیجیة للدین، وتنفیذ عملیات إدارة الدین.

-إنشاء قنوات للتواصل الرسمی والتنظیمی بین وزارة المالیة والبنک المرکزی، لتعزیز التنسیق بینهما.

-إعداد وتنفیذ خطط الاقتراض السنویة، بناء على استراتیجیة دیون موثوقة.

-فهم تحدیات أسواق الدین العام، وطرح إجراءات للتواصل المنظم مع الجهات المعنیة، بهدف تطویر الأسواق. ونوضح فیما بعض التفاصیل الخاصة بالمحاور السابقة.

1-الأهداف:
       إن أهداف إدارة الدین لا توضح فقط أهداف أنشطة إدارة الدین التی ترید تحقیقها، بل تعد شرطا أساسیا لصیاغة استراتیجیة إدارة الدین، والتقییم اللاحق لتنفیذها، ومن أهداف إدارة الدین العام

-       تمویل احتیاجات الاقتراض الحکومیة بفعالیة وکفاءة.

-       ضمان تسدید التزامات خدمة الدین الحکومی بالوقت المناسب.

-       تخفیض تکلفة الاقتراض وتحدید نسب الفائدة.[17]

-       ضمان إدارة محفظة الدین الحکومیة وفقاً لأهداف المخاطر والتکلفة الحکومیة.

-       دعم تطویر سوق للدین المحلی .

ونجد أن هناک عدید من الدول النامیة واقتصادیات الأسواق الناشئة تعطی أولویة للحصول على تمویل للحکومة بتکالیف منخفضة، وضمان مدفوعات خدمات الدین بصورة فوریة، وقد تتسع هذه الأهداف لتأخذ فی الحسبان تفضیلات المخاطرة والقدرة على الاحتمال للحکومات.[18]

إن الدفع لتقویة وتعمیق أسواق رأس المال المحلیة وتطویر الأسواق الثانویة قد أخذ مکانه مع تحریر حسابات رأس المال فی موازین المدفوعات، وهنا یبدأ المقترضون یمارسون الاختیار بین أسواق رأس المال المحلیة والدولیة.[19]

2-الإطار القانونی:

    إضافة إلى وظیفتها الرئیسة لتمویل عجز المیزانیة، یُنظَر إلى إدارة الدین على أنها أداة لتطویر أسواق المال؛ وبناء علیه غیّرت الکثیر من البلدان المتطورة والنامیة إطار عملها المؤسسی والقانونی لإدارة الدین بهدف توحید مبادئها ووظائفها فی عملیاتها التشغیلیة؛ وبالتالی على الدول التی تفتقر إلى هذا الاطار أن تقوم بإعداده لتمکین إدارة الدین من آداء وظائفها .[20]

3-التدابیر المؤسسیة:

-نظامالإدارةالعامة: یجبأنیُوضِّحالإطارالقانونیأصحابالحقفیالاقتراضواصداردیونجدیدة،والاحتفاظبأصوللغرضإدارةالسیولة، واناقتضتالضرورة،إجراءالمعاملاتنیابةعنالحکومة.

ویجبأنیکونالإطارالتنظیمیلإدارةالدینمحددابوضوح،وأنیضمنالوصفالدقیقللصلاحیاتوالأدوارالمختلفة.

-إدارةالعملیاتالداخلیةوالوثائقالقانونیة: یجبإدارةمخاطرالتشغیلوفقالممارساتالأعمالالسلیمة،ومنهاالتفصیلالدقیقلمسؤولیاتالموظفین،ووضع سیاساتواضحةللمتابعةوالرقابة،وترتیبالتقاریر،

ویجبأنیخضعالموظفونالمختصونبإدارةالدینلمدونةقواعدسلوکومبادئتوجیهیةتحکمتضاربالمصالحبین إدارةالدینوادارةشؤونهمالمالیةالخاصة. ومنالضروریدعمأنشطةإدارةالدینبنظامدقیقوشامللمعلوماتالإدارةمقترنبالضماناتالوقائیةاللازمة. ویجبأیضاتحدیدإجراءاتسلیمةلمعاودةالنشاطالمعتادللتخفیفمناحتمالاتالاضطرابالحادفیأنشطةإدارةالدین بسببالسرقةأوالحرائقأوالکوارثالطبیعیةأوالاضطراباتالاجتماعیةأوأعمالالإرهاب. ینبغی أیضاللقائمینعلىإدارةالدینأنیحرصواعلىتلقیالمشورةالقانونیةالملائمةوأنیتأکدواأنالمعاملاتالتییقومون بتنفیذهاتتضمنالخصائصوالسماتالقانونیةالسلیمة.

4-إستراتیجیة إدارة الدیون:

یجب أن ترکز إدارة وحدة الدین المستحدثة على تطویر وتنفیذ استراتیجیة لإدارة الدین؛ وبناء علیه ستساعد الاستراتیجیة الحکومة على تفسیر أهداف إصدار أوراق مالیة أمام الجمهور، وتکون بمثابة قاعدة للمبادئ التوجیهیة التشغیلیة، ومعاییر الأداء فی وحدة إدارة الدین.[21]  

کما یجب تأسیس لجنة علیا لإدارة الدین، بهدف مناقشة إدارة الدین، کما لا بد من موافقة وزارة المالیة على الاستراتیجیة. کذلک یجب أن تقترح الوحدة خطة اقتراض، وتحضیر إستراتیجیة لإدارة الدین تکون دلیلاً للسلطات فی تقییم خیارات تمویل الاحتیاجات المالیة المتوقعة للسنة المالیة التالیة. کما یجب أن یتم إعادة جدولة الدین على فترات زمنیة أطول وبشروط جدیدة تخفف العبء عن الموازنة العامة.

5-علاقات السوق:

إن تفویض سلطة الاقتراض یجب أن یکون مقیداً ببیان الأهداف، هذا التفویض یحدد سقف الدین الذی یمکن للسلطة التنفیذیة أن تصدره إما من خلال وضع سقف على صافی الاقتراض سنویاً أو الدیون القائمة (أو کلیهما). ویکمن الغرض الرئیس من إدراج هدف الاقتراض إلى منع السلطة التنفیذیة الاقتراض لاستثمارات مضاربیة أو مصاریف تمویلیة لم تدرج فی المیزانیة السنویة، ولا تمت الموافقة علیها رسمیاً من قبل السلطة التشریعیة.

6-الدیون المشروطة:

 إن الدیون المشروطة قد تکون جزءاً مکملاً لإدارة الدین، على اعتبار أن لدیها الإمکانیة على زیادة دیون الحکومة؛ وبالتالی فإن الإطار القانونی لإدارة الدین یوفر السلطة لخلق دیون مشروطة، واستحقاق للضمانات والتعویضات الحکومیة.

7-مراقبة التزامات عقود مشروعات الشراکة بین القطاع العام والخاص:

ضرورة مراقبة التزامات وزارة المالیة التی قد تنشأ عن عقود الشراکة بین القطاعین العام والخاص، وینبغی ان تمنح وحدة ادارة الدین السلطة لتحصیل البیانات المتعلقة بعقود الشراکة بین القطاعین وضمانات لمراقبة المخاطر المالیة بشکل کاف، بالإضافة إلى انه على الحکومة اتخاذ قرارها بخصوص توحید هذه العناصر المهمة فی اطار عمل قانونی، إذ أن بعض الدول تدرج هذه المبادئ فی تشریع ادارة دیون منفصل، بینما بعض الدول الاخرى تکرس هذه المبادئ فی تشریعات مالیة عامة بنطاق اوسع.

رابعا: الحالة المصریة:

نعرض للحالة المصریة من خلال مجموعة من النقاط نعرضها کالتالی:

(أ‌)      مشکلة الدین العام :

تبدو المشکلة فی تفاقم أزمة الدین سواء من حیث حجمه أو من حیث أعبائه؛ والذی یضع قیودا کثیرة ویحد من قدرة الحکومة على تحقیق التنمیة الاقتصادیة أو معدلات نمو کافیة لمواجهة المشکلات التی یعانی منها الاقتصاد.وتبدو الحالة المصریة خیر دلیل على ذلک من حیث تزاید حجم الدین العام وتزاید أعبائه والتی دفعت الحکومة إلى اتخاذ حزمة من الإجراءات التقشفیة؛ والتی کان لها أکبر الأثر فی تزاید الأعباء على المواطنین جراء ارتفاع الأسعار لمعظم السلع والخدمات. فقد ارتفع اجمالی الدین العام المحلی والخارجی فی نهایة یونیه 2015 کما یلی فی الجدول 1، 2.

                   جدول (1) اجمالی الدین المحلی                            بالملیون جنیه

المصدر: وزارة المالیة:استرتیجیة إدارة الدین متوسطة الأجل، اکتوبر2015.

 

جدول (2) اجمالی الدین العام الخارجی                                   بالملیار $

 

ویبین شکل (1) التالی رصید الدین القابل للتداول من الأوراق المالیة الحکومیة

المصدر:وزارة المالیة، استراتیجیة ادارة الدین متوسطة الأجل، أکتوبر 2015.

 

 

 

 

جدول (3) مؤشرات التکلفة والمخاطر بنهایة یونیه 2015

المصدر: وزارة المالیة :نتائج استراتیجیة إدارة الدین متوسطة الأجل، اکتوبر2015

(ت) إدارة الدین العام فی مصر:

یقصدبإدارةالدینالعام أنهاعملیةوضعاستراتیجیةلإدارةالدینالحکومیوتطبیقها،وذلکمنأجلتوفیرحجمالتمویل المطلوببأقلتکلفةممکنةفیالأجلالمتوسطإلىالطویل،بدرجةمعقولةمنالمخاطرة. وینبغیأنتکفلهذهالعملیة تحقیقأیأهدافعامةأخرىتکونالحکومةقدحددتهالإدارةالدینالعام،مثلإقامةسوقللأوراقالمالیةالحکومیةتتسم بالکفاءةوالمحافظةعلیها[22].

لما کان ذلک فقد اتجهت مصر لإنشاء وحدة جدیدة لإدارة الدین العام تکون تابعة لوزارة المالیة فی یونیو عام 2000 بالتزامن مع تحریرسعر الصرف ومحاولة ایجاد آلیة للتنسیق بین السلطة المالیة والسلطة النقدیة لحسن إدارة الدین العام.[23]. وقد کان بدایة إنشاء إدارة مستقلة للدین العام فی نیوزیلندا عام 1980، ثم تبعتها معظم الدول الأوروبیة فی نهایة الثمانینات وبدایة التسعینات؛ ولذلک فقد حققت تجارب نیوزیلاندا والسوید والدنمارک وأیرلندا المصداقیة للسیاسات الاقتصادیة فی حالة التنسیق بین السیاسات الاقتصادیة وإدارة الدین.[24]

(ث) مدى تحقق محاور الإدارة الفعالة للدین العام فی مصر:

   انطلاقا من تزاید الدین العام وتفاقم أعبائه، مع وضوح أهمیة إدارة الدین العام کما ذکرت محاورها المبادئ التوجیهیة لصندوق النقد والبنک الدولی، فما مدى تحقق تلک المحاور فی ادارة الدین العام فی مصر؟ وهل یمکن أن یطلق علیها إدارة فعالة أم لا؟ للإیجابة على ذلک سنحاول استعراض تلک المحاور لنرى مدى تحققها من عدمه.

1-الأهداف:

    لم تتوصل الدراسة لأیة إصدرات تتعلق بإدارة الدین تبین نشأتها أو أهدفها إلا ما صدر مؤخرا ولأول مرة وهو ما یتعلق باستراتیجیة إدارة الدین متوسطة الأجل حیث استهدفت هذه الاستراتیجیة ما یلی:

-        ضمان تلبیة الاحتیاجات التمویلیة لسد حجز الموازنة العامة للدولة بتکلفة منخفضة نسبیا بما یتفق مع درجة المخاطرة على المدى المتوسط.

-        دعم تطویر سوق الأوراق المالیة الحکومیة.

ومن ثم فرغم تأخر إصدار هذه البیانات کثیرا إلا أنها جاءت قاصرة أیضا حیث أن المبادئ التوجیهیة تتطلب أن تکون الأهداف لفترة طویلة الأجل ولیست متوسطة الأجل فقط؛ وبالتالی فإن تخفیض حجم الدین أو تخفیض أعبائه غیر واردة أو غیر واضحة، حیث أن الهدف الرئیس هنا هو تمویل عجز الموازنة حتى وإن کان بتکلفة أقل.

2- الإطار القانونی:

     کذلک لا یوجد تشریع قانونی مستقل لإدارة الدین یحدد تشکلیها واختصاصاتها وأدواتها.

3- التدابیر المؤسسیة:

      إن عدم وجود تشریع مستقل بالدین العام ینبئ أن کثیراً من العناصر الرئیسة لعملیات إدارة الدین غیر واضحة وربما غیر مطبقة؛ وبناء على هذا، تؤکد الدراسة ضرورة دمج الحکومة للعناصر المفقودة لضمان وجود إطار عمل قانونی شامل لإدارة الدیون یلبی المعاییر الدولیة حالیاً؛ وهو ما سیساعد على جذب المستثمرین الدولیین لأسواق الدین الناشئة. من ناحیة أخرى، نجد أن التعاون والاتصال داخل وبین المؤسسات محدود، ففی الوقت الراهن، یقتصر الاتصال والتعاون بشکل رئیس على التفاعل غیر الرسمی بین کبار المسؤولین للسیاسة المالیة، والسیاسة النقدیة، ویفتقر إلى إطار رسمی؛ ولمعالجة هذا الأمر لا بد من تأسیس لجان رسمیة مستقلة تلتقی على أساس منتظم، على مستوى الإدارة العلیا وصعید العمل.

فالکیان المستقل الذی یجب أن یعطى مسئولیة إدارة الدین لم یوجد بعد، وبالتالی فإدارة الدین لا تتمتع بسیاسة متمیزة خاصة بها، لکنها منفذة ضمن إطار السیاسة النقدیة أو السیاسة المالیة؛ ومن ثم یجب العمل على إنشاء هذا الکیان لتحقیق الأهداف المرجوة منه.[25] .

إذا یجب أن تستقل إدارة الدین العام عن وزارة المالیة وعن البنک المرکزی، وذلک مثل الدول التی طبقت هذا الاتجاه منذ فترة، کما یعنی اسقلال إدارة الدین العام أن تکون مستقلة بأهدفها، وأن تعمل فی ذات الوقت فی إطار من التنسیق مع السیاسة المالیة والسیاسة النقدیة والسیاسة التجاریة.[26] ویکمن السبب فی ذلک أن الواقع أثبت أن تبعیة إدارة الدین العام للسلطة النقدیة أو المالیة أدى إلى التساهل فی تزاید حجمه لتغطیة عجز الموازنة المتنامی، وکذا خدمة الدین العام نفسه، والتی أدت بدورها لارتفاع أسعار الفائدة وبالتالی التأثیر السلبی على النشاط الاقتصادی ککل[27].

4- استراتیجیة إدارة الدین:

استجابة للمبادئ التوجیهیة الصادرة عن کل من صندوق النقد والبنک الدولیین وتعدیلاتها أصدرت وزارة المالیة ولأول مرة استراتیجیة إدارة الدین متوسطة الأجل MTDS فی اکتوبر 2015.

لکن توجد بعض الملاحظات الهامة على تلک الاستراتیجیة والتی تطبق خلال الفترة من العام المالی 2015/2016 إلى العام المالی 2017/2018، نذکرمها:

- من أهم الملاحظات على الاستراتیجیة أنها تقتصر فقط فترة متوسطة الأجل لمدة ثلاث سنوات، وهذا یتضح من أهداف الإستراتیجیة السابق ذکرها؛ أی أن هدف التمویل هنا یتمثل فی تغطیة عجز الموازنة ولیس علاج العجز نفسه، فالأولى إعادة هیکلة الموازنة العامة للتخلص من العجز أو تخفیضه على الأقل من خلال مجموعة من الإجراءات أهمها: تطبیق موازنة البرامج، إعادة النظر فی الدعم وتوصیله إلى مستحقیه...الخ. إذا لا توجد استراتیجیة طویلة الأجل لإعادة هیکلة الدین أو تخفیضه أو سدادة نهائیا -کما حدث فی بعض الدول- وهو الهدف الأولى بإدارة الدین أن تقوم بتحقیقه.

- أعلنت الاستراتیجیة أن وزارة المالیة تسعى فی زیادة عمر الدین، وتحدیدا من خلال زیادة نسبة السندات الحکومیة فی الدین عن أذون الخزانة، لکن الواقع یقول غیر ذلک فمن بیانات الإستراتیجیة نفسها قامت وزارة المالیة بإصدار القدر الأکبر من أذون الخزانة بقیمة 846 ملیار جنیه فی مقابل 239 ملیار جنیه سندات خزانة خلال العام المالی 2014/2015 ؛ إذا فوزارة المالیة تسیر عکس الهدف المعلن فی الاستراتیجیة.

لکن ربما یرد على ذلک بأن البنوک (القطاع المصرفی) تقبل أکثر على أذون الخزانة؛ حیث أنها قصیرة الأجل، ولذلک فهی تمثل 79.2% من حاملی أذون الخزانة حتى یونیه 2015؛ وذلک لمواجهة مخاطر السیولة تبعا لالتزاماتها .    

ویرد على ذلک بأن القطاع المصرفی یمثل أیضا نسبة 75.1% من حاملی سندات الخزانة وهی نسبة تقترب من النسبة السابقة؛ ومن ثم إذا ما اتجهت إدارة الدین لإصدار سندات حکومیة بنسبة أکبر من أذون الخزانة ستجد إقبالا أیضا من الجهاز المصرفی.

-أن مخاطر سعر الفائدة ما زالت جوهریة بالرغم من أن محفظة الدین العام القابل للتدول (محلی وخارجی) تصدر بسعر فائدة ثابت؛ ویکمن السبب أن نسبة الدین المتداول التی تستحق خلال عام تمثل 55% من الدین المحلی و56% من الدین الخارجی، وهو ما یجعلها عرضة لمخاطر التغیر فی أسعار الفائدة عند إعادة تمویل هذه النسبة من الدین خلال السنة.

5-علاقات السوق:

     إن عدم وجود أهداف محددة لإدارة الدین یجعل تفویض سلطة الاقتراض غیر مقیداً؛ وهو ما یطلق یدها فی الاقتراض، وهذا ما یخالف الإدارة الفعالة؛ والسبب فی ذلک أن تفویض الاقتراض یجب أن یحدد سقف الدین الذی یمکن للسلطة التنفیذیة أن تصدره إما من خلال وضع سقف على صافی الاقتراض سنویاً أو الدیون القائمة (أو کلیهما). ویکمن الغرض الرئیس من إدراج هدف الاقتراض إلى منع السلطة التنفیذیة الاقتراض لاستثمارات مضاربیة أو مصاریف تمویلیة لم تدرج فی المیزانیة السنویة، ولا تمت الموافقة علیها رسمیاً من قبل السلطة التشریعیة، وهذا ما یظهر جلیا فی عدم التزام وزارة المالیة بمقدار العجز المقدر فی الموازنة بل تتخطاه فی کثیر من الأحیان وهو ما یؤدی لتزاید حجم الدین وأعبائه.

6-الدیون المشروطة:

     إن غیاب الإطار القانونی لإدارة الدین لا یوفر السلطة لخلق دیون مشروطة، واستحقاق للضمانات والتعویضات الحکومیة برغم أن الدیون المشروطة قد تکون جزءاً مکملاً لإدارة الدین، على اعتبار أن لدیها الإمکانیة على زیادة دیون الحکومة.

7-مراقبة التزامات عقود مشروعات الشراکة بین القطاع العام والخاص:

     مع عدم وجود الاطار القانونی فلن یکون لوحدة ادارة الدین سلطة لتحصیل البیانات المتعلقة بعقود الشراکة بین القطاعین العام والخاص وضمانات لمراقبة المخاطر المالیة بشکل کاف.

     وبناء على ما تقدم فلم تتحقق محاور الادارة الفعالة للدین العام فی حالة مصر، حیث اقتصر الوضع على وحدة تابعة لوزیر المالیة، ولا توجد إدارة مستقلة.

النتائج:

      یتضح مما سبق تعدد الکتابات التی تعرضت لإدارة الدین العام منذ بدایة خمسنیات القرن الماضی؛ وذلک تبعا للآثار السلبیة التی ترتبت على تراکم الدین العام؛ وهو ما أدى لکثیر من أزمات الدیون سواء على مستوى الدول أو على المستوى الدولى فیما اشتهر بأزمة الدین العالمی فی 1982 وما تلاها؛ وهذا ما دعى المنظمات الدولیة وعلى رأسها صندوق النقد والبنک الدولیین بالاشتراک مع منظمة التعاون والتنمیة وممثلی العدید من الدول فی وضع المبادئ التوجیهیة لإدارة الدین العام فی 2001 ثم تعدیلها فی 2003 لکن تأثرا بالأزمة المالیة والاقتصادیة الأخیرة وبناء على طلب مجموعة من الدول تم إصدار النسخة الأخیرة من المبادئ التوجیهیة المعدلة لإدارة الدین العام فی مارس 2014 . واتضح نجاح الدول خاصة الدول الأوروبیة التی طبقت هذه المبادئ فی إدارة العام الدین والخروج من الأزمة المالیة، فیما أطلق علیه الإدارة الفعالة للدین العام بمحاوها المختلفة .

أما فی حالة مصر فقد اتضح أن إدارة الدین العام هی وحدة تابعة لوزارة المالیة، ولیست وحدة مستقلة بذاتها ولا یوجد تشریع یبین أهدافها أو هیکلها أو اختصاصاتها أو أدواتها؛ وبالتالی ربما یکون ذلک سببا فی تزاید حجم الدین العام لأنه ولسبب بسیط تعد أداة سهلة فی ید وزارة المالیة للاقتراض وتغطیة عجز الموازنة المتزاید، ولا یخفى الآثار السلبیة الناتجة خاصة عن مزاحمة الدولة للقطاع الخاص فی الحصول على التمویل، وکذا التأثیر السلبی على الاستثمار والخدمات الاجتماعیة؛ وهذا ما یبین صحة فرضیة الدراسة أن عدم تحقق الإدارة الفعالة للدین العام فی هو الذی أدى لتزاید حجم الدین العام وأعبائه؛ وهو ما سیؤدی حتما إلى تفاقمها مستقبلا إذا لم تتجه الدولة لتطبیق المحاور الخاصة بتلک الإدارة . 

التوصیات:

1- ضرورة تطبیق المبادئ التوجیهیة وتعدیلاتها الخاصة بإدارة الدین العام .

2- اصدار تشریع مستقل لإدارة الدین العام

3- من أهم المبادئ التوجیهیة إنشاء إدارة مستقلة للدین العام بعیدا عن السلطة المالیة؛ حتى لا تکون وسیلة سهلة للاقتراض؛ وبالتالی زیادة الدین العام وأعبائه.

4- ضرورة عمل الادارة المستقلة للدین العام فی ذات الوقت بالتنسیق مع السیاسة المالیة والسیاسة النقدیة، ولیس فی معزل عنهما.

5- العمل على تطبیق محاور الإدارة الفعالة للدین العام والاستفادة بالتجارب الدولیة فی هذا الشأن؛ حیث إن بناء المؤسسات القویة لإدارة الدین من خلال التطویر الواضح وتعریف الإجراءات وإنشاء القدرة على التحلیل الدقیق یمکن أن تساعد مصر فی إدارة هذه المخاطر بکفاءة، وتقلیل تکلفة الاقتراض، وضمان استدامة وضع الدین فی المستقبل. فالإدارة القویة للدین یمکن أن تساعد أیضا من خلال تأثیر المسئولیة والحکم والتی تزید من تکامل إدارة المالیة العامة مع إدارة الدین فی ظل بیئة قانونیة شاملة.[28].

6-أن یتم إعادة جدولة الدین على فترات زمنیة أطول وبشروط جدیدة تخفف العبء عن الموازنة العامة.

7-أن یتم تحدید نسبة معینة من عائدات المشروعات التی سیتم إقامتها بنظام الصکوک لسداد الدین العام. 

8- إعادة هیکلة الدین العام وفی هذا الاتجاه، تقرر الحکومة الاستعانة بمزید من الدین الأجنبی، والذی بلغ 15% فقط من الناتج المحلی الإجمالی خلال الربع الرابع من العام المالی 2014/2015؛ وذلک مع الاحتفاظ بالجزء الأکبر من الدین محلیا، وهو ما یؤدی إلى:

-تصبح حافظة الدین العام أکثر توازنا، ویؤدی توافر الدولار إلى الحد من الضغوط قصیرة المدى التی یتعرض لها الجنیه.

- یعمل توافر الدولار على تعافی الصناعة من خلال تیسیر استیراد المدخلات الوسیطة.

- تصبح تکلفة خدمة الدین فی هذه الحالة أکثر حساسیة لسعر الصرف، بمعنى أن انخفاض سعر صرف الجنیه یؤدی إلى ارتفاع تکلفة خدمة الدین الخارجی.

 

Article View: 927

PDF Download: 1,684